We the People: tijd voor meer directe democratie na de zesde staatshervorming?

kade rechteroever

See English version below

Katrien Bernard, Niels De Bruyn en Carl Kyndt (masterstudenten UGent), Jurgen Goossens (doctoraal onderzoeker, UGent) en Pieter Cannoot (assistent, UGent)

Sinds de befaamde Koningskwestie in 1950 is België een koele minnaar van volksraadplegingen. De zesde staatshervorming heeft met de invoering van gewestelijke volksraadplegingen echter een (beperkte) stap gezet naar meer directe democratie. Dit zou een opstap kunnen zijn naar een bredere discussie over een wijziging van de grondwetsherzieningsprocedure in artikel 195 van de Grondwet, zodat de burger mee zou kunnen beslissen over het aanpassen van de meest fundamentele tekst van ons land.

Zesde staatshervorming: gewestelijke volksraadplegingen

Sinds de zesde staatshervorming voorziet artikel 39bis van de Grondwet in de mogelijkheid om een gewestelijke volksraadpleging te organiseren. Het is de bedoeling om de bevolking meer inspraak te geven in het politieke beleid. Het gewest kan een beleidsvraagstuk voorleggen aan de bevolking, die daarover haar standpunt te kennen kan geven. Deze volksraadpleging verschilt wezenlijk van een bindend referendum, aangezien de volksraadpleging juridisch niet-bindend is. De overheid kan na een volksraadpleging dus nog steeds autonoom beslissen om een maatregel al dan niet te nemen.

Deze volksraadpleging is mogelijk voor “de uitsluitend aan de gewestelijke organen opgedragen aangelegenheden”. Uit een letterlijke interpretatie van de tekst van artikel 39bis zou men kunnen afleiden dat de gewesten exclusief bevoegd zijn voor volksraadplegingen, ongeacht de bevoegdheid die zij uitoefenen. Gemeenschappen zouden zo nooit bevoegd zijn om een volksraadpleging te organiseren. Toch blijkt uit de parlementaire voorbereiding van artikel 39bis dat dergelijke letterlijke interpretatie niet de voorkeur heeft, aangezien niet de organen maar de ‘gewestelijke aangelegenheden’ het bepalend criterium zijn voor gewestelijke volksraadplegingen. Op basis van artikel 137 van de Grondwet kan een bijzondere meerderheidswet immers bevoegdheden van het Vlaamse en Waalse Gewest overdragen aan de Vlaamse en Franse Gemeenschap. Indien het dus gaat om een uitsluitend gewestelijke aangelegenheid, ongeacht het orgaan dat hiervoor bevoegd is, is een gewestelijke volksraadpleging mogelijk.

Sommige onderwerpen werden in artikel 39bis uitgesloten van de mogelijkheid tot het organiseren van gewestelijke volksraadplegingen. Het gaat om gemeenschapsaangelegenheden (ook deze waarvoor de gewesten bevoegd zijn), evenals aangelegenheden die betrekking hebben op financiën, begroting en alle aangelegenheden die met een tweederdemeerderheid worden geregeld. In het laatste geval kan de bevolking niet worden geraadpleegd, aangezien het gaat over aangelegenheden die reeds een ruimer democratisch draagvlak hebben. Volgens de memorie van toelichting is het de bedoeling om te vermijden dat het beslissingsproces nog bijkomend wordt verzwaard  met betrekking tot financiën, begroting en alle aangelegenheden die met een tweederdemeerderheid worden geregeld.

Uit de parlementaire voorbereiding blijkt dat de wetgever tevens de gemeenschapsaangelegenheden heeft uitgesloten omdat de Brusselaars niet opgesplitst kunnen worden zonder een juridisch problematische subnationaliteit in te voeren. Hierbij stelde senator Moureaux de volgende retorische vraag: “Stel dat de Vlaamse gemeenschap een volksraadpleging wil organiseren over het onderwijs, welke Brusselaars zullen er dan aan deelnemen?”

Elk gewest is afzonderlijk bevoegd om via een organiek decreet of organieke ordonnantie de details te bepalen waaronder deze volksraadplegingen kunnen worden georganiseerd. Zo kunnen volgende essentiële deelnemingsvoorwaarden geregeld worden: de mogelijkheid tot een bevolkingsinitiatief, de minimumleeftijd van de deelnemers, het minimum aantal deelnemers, en de formulering van de vraag aan de bevolking. Dergelijk organiek decreet vereist een meerderheid van twee derden van de uitgebrachte stemmen op voorwaarde dat de meerderheid van de leden het betrokken parlement aanwezig is. Voorlopig kunnen er nog geen gewestelijke volksraadplegingen plaatsvinden, aangezien dergelijk uitvoeringsdecreet nog niet uitgevaardigd werd.

Voorafgaand aan de organisatie van elke volksraadpleging vindt er op grond van artikel 142, vierde lid van de Grondwet een a priori controle plaats door het Grondwettelijk Hof. Artikel 30ter van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof werkt deze procedure verder uit. Daarbij mag het Hof de volksraadpleging aan volgende zaken toetsen: de voorwaarden en regels bepaald door of krachtens artikel 39bis van de Grondwet, de bevoegdheidsverdelende regels, de federale loyauteit in artikel 143, § 1 van de Grondwet, Titel II en de artikelen 170, 172 en 191 van de Grondwet, evenals de inter- en supranationale verplichtingen van België. Het Hof moet ook onderzoeken of de volksraadpleging het organieke decreet naleeft en niet bindend is. Dit alles verloopt volgens een spoedprocedure van maximaal zestig dagen. Deze procedure is noodzakelijk om te verzekeren dat de organisatie van gewestelijke volksraadplegingen steeds grondwetsconform verloopt.

Het belang van dergelijke volksraadpleging moet echter worden genuanceerd. Deze gewestelijke volksraadplegingen zijn niet-bindend, zodat de verkozen politici nog steeds het laatste woord hebben. In de volksraadpleging over de Oosterweelverbinding kwam dit gegeven duidelijk naar voor. De burgers hadden gestemd tegen het BAM-tracé en dus tegen een verdere verkeerstoeloop in de agglomeratie van Antwerpen. De politieke voorstanders van het project hebben hieraan evenwel een eigen interpretatie gegeven: de burgers zouden het tracé niet hebben weggestemd, maar enkel het viaduct. Vervolgens koos de Vlaamse regering opnieuw voor het BAM-tracé met de bouw van een tunnel, zodat enkel het viaduct achterwege werd gelaten. Het staat de verkozen politici dus vrij om de uitslag van een niet-bindende volksraadpleging te interpreteren en al dan niet te eerbiedigen. Het laatste woord komt dus niet toe aan de burger, zodat men zich kan afvragen of dergelijke volksraadpleging in de praktijk niet louter window dressing is of een middel om extra tijd te krijgen bij het zoeken naar een oplossing in een moeilijk dossier. Daarnaast moet de volksraadpleging worden ingebed in een breed maatschappelijk debat, zodat de kiezer een gefundeerde keuze kan maken.

Hervorming van de grondwetsherzieningsprocedure: We the People

Artikel 195 van de Grondwet bevat de procedure om de Grondwet te wijzigen. Eerst moet de wetgever de artikelen van de Grondwet aanduiden die voor herziening in aanmerking komen. Ze doet dit met een gewone meerderheid. Wanneer de herzieningsverklaring in het Belgisch Staatsblad wordt gepubliceerd, wordt het parlement van rechtswege ontbonden. Binnen de veertig dagen volgen er verkiezingen. De nieuw verkozen Kamers kunnen dan de artikelen die voor herziening vatbaar werden verklaard, wijzigen. Voor een grondwetswijzing moet in elke Kamer twee derde van de leden aanwezig zijn, en moet twee derden van de aanwezige leden de grondwetsherziening goedkeuren.

Deze vrij rigide procedure vormt een rem tegen overhaaste wijzigingen. Het was de oorspronkelijke bedoeling om de kiezer inspraak te geven over een mogelijke grondwetsherziening, hoewel deze doelstelling in de praktijk onvoldoende wordt bereikt

Na de lange regeringsonderhandelingen van 2010-2011 werd uiteindelijk een akkoord bereikt over de zesde staatshervorming. Dit akkoord vereiste echter de wijziging van grondwetsartikelen die tijdens de vorige legislatuur niet voor herziening vatbaar waren verklaard. Daarom voegden de onderhandelaars een overgangsbepaling toe aan de herzieningsprocedure in artikel 195 zelf, dat wel voor herziening vatbaar was verklaard. De overgangsbepaling bevatte een tijdelijke afwijkende herzieningsprocedure, zodat alsnog de volledige staatshervorming kon worden uitgevoerd. Een vorig blogbericht heeft deze problematiek in extenso besproken.

De huidige herzieningsprocedure is dus enerzijds vrij log, maar kan anderzijds gemakkelijk omzeild worden, zoals in de vorige legislatuur is gebleken. Bij de discussie over de herzieningsverklaring net voor de verkiezingen krijgen electorale spelletjes meestal de bovenhand op de belangen van het volk. Een herziening ten gronde van artikel 195 is een uitgelezen kans om een debat te starten over wenselijkheid om de burger te betrekken bij en inspraak te geven in fundamentele maatschappelijke keuzes.

Op weg naar grondwettelijke referenda?

Bij het uitwerken van een alternatief voor de huidige grondwetsherzieningsprocedure kunnen we inspiratie vinden bij het concept ‘volkssoevereiniteit’, waarbij de macht uitgaat van het volk. Een herziening van de grondwetsherzieningsprocedure is een uitgelezen kans om het volk rechtstreeks inspraak te geven via een referendum.

In hoeverre zou het organiseren van grondwettelijke referenda mogelijk zijn binnen het huidig grondwettelijk kader? Artikel 33 van de Grondwet bepaalt dat de machten moeten worden uitgeoefend op de wijze die de Grondwet bepaalt. Volgens het advies van 15 mei 1985 van de Algemene Vergadering van de Raad van State, Afdeling Wetgeving zijn referenda daarom niet verenigbaar met de Grondwet. Volgens datzelfde advies geldt dit ook voor volksraadplegingen, omdat die de facto bindend zijn voor de parlementsleden. Het onderscheid tussen volksraadplegingen en referenda werd in dit advies sterk geminimaliseerd, omdat de overheid zich ook bij volksraadplegingen moreel en politiek hoogstwaarschijnlijk gebonden zal achten. De Raad van State stelt dat de volksraadpleging dan wel niet ‘in rechte’ bindend is, maar ‘in feite’ wel. Het niet-bindend karakter van de volksraadpleging is voor de Raad louter fictief. Ook het Wetenschappelijk Comité voor Politieke Vernieuwing vindt het onderscheid kunstmatig. Deze zienswijze wordt ook gedeeld door grondwetspecialisten zoals Popelier en Velaers.

Daarom heeft men artikel 41, vijfde lid in de Grondwet opgenomen voor volksraadplegingen rond aangelegenheden van gemeentelijk en provinciaal belang en artikel 39bis voor volksraadplegingen omtrent uitsluitend gewestelijke aangelegenheden. Wanneer men op federaal vlak een volksraadpleging of referendum wil organiseren, zal dit uiteraard best ook eerst in de Grondwet moeten worden opgenomen. Zo niet, zou artikel 33 van de Grondwet geschonden worden. In casu zou het Grondwettelijk Hof dan bevoegd zijn om de desbetreffende wet die de inspraak van het volk mogelijk maakt aan de Grondwet te toetsen.

Net zoals bij de gewestelijke volksraadpleging zal er voor een federale variant eveneens een organieke wet nodig zijn die alle voorwaarden en beperkingen regelt. Gelet op de communautaire gevoeligheid van sommige federale aangelegenheden, gebeurt dit best met een bijzondere meerderheid. Net zoals bij de gewestelijke volksraadpleging, is het aan te raden om ook op federaal niveau sommige grondwetsbepalingen uit te sluiten van een volksraadpleging of referendum.

De Senaat is sinds de zesde staatshervorming een volwaardige deelstatenkamer geworden (zie vorig blogbericht). De 50 deelstatelijke senatoren vertegenwoordigen in de Senaat de belangen van de deelstaten op het federale niveau. De Senaat zou in de toekomst dan ook een geschikt reflectieorgaan kunnen zijn om nieuwe institutionele hervormingen voor te stellen. De burger zou zich vervolgens in een federaal referendum bijvoorbeeld kunnen uitspreken over voorstellen van de Senaat die een meerderheid in beide taalgroepen bereiken. Bij dergelijke grondwetsherzieningsprocedure zou de Senaat zich kunnen ontpoppen tot een nuttige denktank die communautaire bruggen bouwt en reflecteert over de toekomst van onze staatsstructuur. Bij een volgende, zevende staatshervorming zou een wijziging van de grondwetsherzieningsprocedure op tafel moeten worden gelegd.

Inspiratie uit het buitenland

De Verenigde Staten en Zwitserland kunnen inzake deze problematiek als rolmodel dienen. Uit onderzoek van J. Goossens blijkt dat in de Verenigde Staten de burgers in 49 (!) van de 50 deelstaten zich via een referendum dienen uit te spreken over een wijziging van de deelstatelijke Grondwet. In 46 deelstaten is een gewone meerderheid voldoende om een grondwetsherziening goed te keuren die werd voorgesteld door het deelstatelijk Parlement. Daarnaast kunnen in 18 deelstaten de burgers zelf een initiatief nemen om de Grondwet te wijzigen. Ook in Zwitserland dienen grondwetswijzigingen eerst langs de burger te passeren. Hierbij is een dubbele meerderheid vereist. Enerzijds moet de helft van de kiesgerechtigden instemmen met de wijziging, anderzijds moeten ook 12 van de 24 kantons (de Zwitserse deelstaten) hiermee instemmen. Zwitserland is een interessante case study. Hoewel het net als België een multilinguïsitisch land is, zorgt deze diversiteit niet voor onoverkomelijk grote communautaire problemen. Integendeel, uit de referenda blijkt dat de tegenstellingen tussen de Duitstalige en Franstalige bevolking lijken af te nemen.

 

Beknopte literatuurlijst:

  1. J. Velaers, “De gewestelijke volksraadpleging en het Grondwettelijk Hof, de constitutieve autonomie van gemeenschappen en gewesten en de (niet-)samenvallende Europese, federale en deelstatelijke verkiezingen” in J. Velaers, J. Vanpraet, Y. Peeters en W. Vandenbruaene (eds.), De Zesde Staatshervorming. Instellingen, bevoegdheden en middelen, Antwerpen, Intersentia, 2014, 243-257.
  2. E. Maes, “Borrelnootjes voor het Grondwettelijk Hof: een beperkte uitbreiding van wie, wat en hoe” in A. Alen e.a. (eds.), Het federale België na de Zesde Staatshervorming, Brugge, die Keure, 2014, 215-220.
  3. Voorstel van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof en de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot Brusselse Instellingen teneinde de organisatie van gewestelijke volksraadplegingen toe te laten, Parl. St. Kamer 2012-13, nr. 53-2968/001, 4.
  4. Voorstel tot invoeging van een artikel 39bis in de Grondwet, Parl. St. Kamer 2013-14, nr. 53-2966/001, 3-6.
  5. Voorstel tot herziening van artikel 142 van de Grondwet, Parl. St. Kamer 2013-14, nr. 53-2971/001, 3.
  6. Ontwerp van tekst houdende invoeging van een artikel 39bis in de Grondwet en Ontwerp van bijzondere wet tot wijziging van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof en van de bijzondere wet van 12 januari 1989 met betrekking tot de Brusselse Instellingen, teneinde de organisatie van gewestelijke volksraadplegingen toe te laten, Parl. St. Senaat 2013-14, nr. 5-2372/3, 9.
  7. J. Velaers “Artikel 195, overgangsbepaling: een tijdelijke versoepeling van de procedure voor de herziening van de Grondwet” in J. Velaers, J. Vanpraet, Y. Peeters en W. Vandenbruaene (eds.), De Zesde Staatshervorming. Instellingen, bevoegdheden en middelen, Antwerpen, Intersentia 2014, 1-15.
  8. P. Popelier, “De truc met artikel 195: een lapje voor het bloeden met de zegen van Venetie¨, CDPK 2012, 421-443.
  9. J. Goossens, “Deur toch op een kier voor zevende staatshervorming?”, Juristenkrant 12 maart 2014, afl. 285, 10.
  10. J. Velaers, “Het referendum en de volksraadpleging in grondwettelijk perspectief” in F. Fleerackers (ed.), De Re Ferenda : een meta-juridische conflictanalyse van het referendum, Brussel, Larcier, 2001, 145-197.
  11. Advies van de Raad van State, nr. 15.853-15.854/AV en nr. 15.969-15.971/AV, Parl. St. Kamer 1985-86, nr. 783/2; Advies van de Raad van State, nr. 33.789/AV en nr. 33.791/AV, Parl. St. Vl. Parl. 2001-2002, nr. 1131/3.
  12. E. Lancksweerdt, “Een ontwikkelingsgerichte kijk op volksraadplegingen”, TBP 2011, afl. 5, 275-277.
  13. J. Goossens, “Direct Democracy and Constitutional Change: Institutional Learning from State Laboratories in the USA”, Int’l J. Const. L. Blog, July 18, 2014, beschikbaar op: www.iconnectblog.com/2014/07/direct-democracy-and-constitutional-change-institutional-learning-from-state-laboratories-in-the-usa.
  14. Website van de Zwitserse overheid die de verplichte en facultatieve referenda beschrijft in Zwitserland: www.ch.ch/fr/referendums
  15. Website van de Zwitserse overheid over de volksraadplegingen in Zwitsersland: www.ch.ch/fr/initiatives-populaires

Bron afbeelding

BelConLawBlog 03-07-2015
http://belgianconstitutionallawblog.com/2015/07/03/we-the-people-tijd-voor-meer-directe-democratie-na-de-zesde-staatshervorming/

Tags: